Law of Treaties (Perjanjian Internasional): Issues in Indonesia

Kuliah Umum oleh  Dr. Damos Agusman di FH USU Medan, Jumat 13 Juni 2014

Kemlu Usul Mekanisme Judicial Preview untuk Ratifikasi Perjanjian Internasional
Hukumonline, 15 Des 2014

Kemlu Dorong Hukum ASEAN Diajarkan di Fakultas Hukum Kementerian Luar Negeri (Kemlu) mendorong perguruan tinggi hukum se-Indonesia untuk mengajarkan mata kuliah hukum ASEAN (organisasi negara-negara Asia Tenggara) kepada para mahasiswa. “Kemlu sangat eager (ingin sekali,-red) agar ASEAN Law ini jadi satu mata kuliah tersendiri di fakultas hukum Indonesia,” ujar Sekretaris Direktorat Jenderal Hukum dan Perjanjian Internasional Kemlu Damos Dumoli Agusman dalam lokakarya hukum ASEAN yang diikuti oleh dosen hukum se-DKI Jakarta, Banten, dan Jawa Barat di Bandung, Senin (15/12). Damos menjelaskan selama ini Hukum ASEAN kerap diajarkan secara sporadis di berbagai mata kuliah di fakultas hukum. “Selama ini hanya ngekos. Mending keluar dari tempat kos. Kita belikan rumah supaya nggak jadi anak kosan lagi,” ujarnya menggunakan analogi. Lebih lanjut, Damos mengatakan bahwa apakah Hukum ASEAN bisa berdiri sendiri dan diajarkan di FH se-Indonesia memang menjadi kewenangan Direktorat Pendidikan Tinggi (Dikti) dan universitas-universitas itu sendiri. Namun, lanjutnya, apa saja cakupannya itu yang harus dibahas. “Saya sih berharap agar ASEAN Law ini diintroduce sebagai cabang dari hukum internasional, bukan cabang dari hukum tata negara (HTN,-red),” ujarnya. Damos menjelaskan bahwa sumber hukum dari Hukum ASEAN ini cukup banyak. Di antaranya, adalah ASEAN Charter (Piagam ASEAN), ASEAN Instruments (berupa soft and hard laws), serta praktik-praktik negara-negara ASEAN yang terkristalisasi sebagai norma. Pria yang juga penggagas dan admin Grup Diskusi Erga Omnes (forum diskusi hukum internasional di facebook) ini merinci beberapa bahasan yang bisa diajarkan dalam mata kuliah Hukum ASEAN. Yakni, ASEAN Institutional Law, ASEAN System on Dispute Settlement Mechanism, ASEAN and Legal Cooperation, ASEAN and International Trade Law, ASEAN and Investment. Damos menambahkan perguruan tinggi hukum di ASEAN yang sudah mulai dan paling siap mengajarkan mata kuliah Hukum ASEAN adalah Thailand dan Singapura. Sebagai informasi, Lokakarya Hukum ASEAN terhadap dosen hukum di Indonesia ini adalah kali ketiga yang diselenggarakan oleh Kementerian Luar Negeri. Sebelumnya, Lokakarya digelar untuk dosen hukum wilayah Sumatera, dan dosen-dosen hukum di wilayah Jawa Timur, Jawa Tengah dan Yogyakarta. Ketua Tim Revitalisasi Kurikulum Pendidikan Tinggi Hukum Direktorat Pendidikan Tinggi (Dikti) Kementerian Riset, Teknologi dan Perguruan Tinggi, Prof. Johannes Gunawan mengatakan bahwa kurikulum yang terbaru harus berbasis kompetensi, bukan lagi berbasis mata kuliah. Dahulu, lanjutnya, penyusunan kurikulum di perguruan tinggi hanya berdasarkan mata kuliah. “Jadi hanya berdasarkan instuisi. Bahkan ada perguruan tinggi yang menyusun mata kuliah, saya punya dosen bidang apa. Hasilnya pun gado-gado,” ujarnya. Lalu, pada 2002, metode ini dikoreksi dengan kurikulum berbasis kompetensi. “Ketika menyusun kurikulum, Bapak/Ibu harus menyusun kompetensi lulusan FH Bapak/Ibu. Profile lulusan yang dikehendaki seperti apa. Itu yang perlu disusun pertama kali ketika menyusun kurikulum,” ujarnya. Johannes menjelaskan pada 2012 lalu, penyusunan kurikulum di perguruan tinggi juga sedikit berubah. Yakni, tidak hanya berdasarkan kompetensi lulusan, tetapi juga kompetensi kerja. “Misalnya, sebuah FH ingin agar lulusan mempunya kompetensi sebagai legal drafter. Itu profilenya. Maka kurikulum yang harus disusun harus menunjang kemampuan sebagai legal drafter,” ujarnya. Nah, untuk konteks Hukum ASEAN ini, lanjut Johannes, perguruan tinggi hukum harus lebih dahulu menentukan kompetensi lulusan dan kompetensi kerja kelak setelah mereka lulus. Sehingga, mata kuliah pun tergantung dengan profile lulusan yang dikehendaki. Oleh karena itu, Johannes mengatakan kemungkinan pengajaran Hukum ASEAN di setiap perguruan tinggi hukum bisa berbeda. “Mungkin tidak berdiri sendiri. Bisa juga masuk ke Mata Kuliah Perbandingan Hukum Tata Negara (HTN). Materinya terdistribusi ke beberapa mata kuliah. Itu fine (baik-baik saja,-red),” ujarnya. “Kalau mau diramu menjadi satu mata kuliah tersendiri, itu juga fine. Kami tidak memaksakan,” tuturnya. Dihubungi terpisah, Dekan Fakultas Hukum Universitas Indonesia (FHUI) Prof. Topo Santoso mengatakan kurikulum tidak bisa diubah setiap satu tahun sekali. Di FHUI, lanjut Topo, kurikulum terbaru baru saja diperbaharui pada 2013 lalu. “Ini kan baru tahun kemarin, biasanya paling cepat itu perubahan tiga tahun sekali,” ujarnya. Topo mengatakan meski tak bisa diubah setiap tahun, tetapi pihak universitas bisa terus melakukan evaluasi. Nah, dari evaluasi setiap tahun itulah maka akan ditentukan apakah ke depan perlu diubah atau tidak. “Kita lihat bagaimana evaluasinya,” ujarnya kepada Hukumonline.com, Kamis (18/12). Namun, Topo menyambut positif wacana memasukan Hukum ASEAN sebagai mata kuliah di FH. “Saya merespon ini sebagai usulan positif,” pungkasnya.

Dr. Damos Dumoli Agusman, SH, LL.M

Putusan Mahkamah Agung No. No. 2944K/PDT/1983 …bahwa selanjutnya mengenai Keputusan Presiden Republik Indonesia No. 34 Tahun 1981 Tanggal 15 Agustus 1981 dan lampirannya tentang mengesahkan “Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards” sesuai dengan praktek hukum yang berlaku masih harus ada peraturan pelaksanaannya tentang apakah permohonan eksekusi putusan Hakim Arbitrase dapat diajukan langsung pada Pengadilan Negeri, kepada Pengadilan Negeri yang mana, ataukah permohonan eksekusi diajukan melalui Mahkamah Agung dengan maksud untuk dipertimbangkan apakah putusan tersebut tidak mengandung hal-hal yang bertentangan dengan ketertiban hukum di Indonesia.

Putusan Mahkamah Konstitusi No. 2-3/PUU-V/2007 Artinya, berdasarkan kedua ketentuan dalam Konvensi Wina 1969 tersebut di atas, suatu negara tidak boleh membatalkan keterikatannyakepada suatu perjanjian internasionaldengan menggunakan ketentuan hukum nasional sebagai alasan, kecuali jikaketentuan hukum nasional dimaksud mempunyai nilai yang sangat penting

-->

[Antara News Senin, 25 Juli 2011]

Oleh Damos Dumoli Agusman*)

Jakarta (ANTARA News) - Sejumlah LSM mempersoalkan Piagam ASEAN yang membentuk pasar bebas sebagai bertentangan dengan UUD 1945. Mereka mengajukan gugatan ke Mahkamah Konstitusi dengan meminta judicial review terhadap UU yang meratifikasinya, yakni UU Nomor 38 Tahun 2008.

Saat Pertemuan tingkat menteri luar negeri ASEAN di Bali pekan lalu, MK mulai menggelar perkara ini dengan mendengarkan pandangan para pemohon dan pemerintah serta para saksi ahli.

Gugatan judicial review ini menggiring opini publik ke arah pertanyaan mendasar, yaitu "Benarkah Piagam ASEAN bertentangan dengan UUD 1945" Tanpa mengurangi arti penting pertanyaan itu, penulis justru lebih tergelitik dengan pertanyaan proseduralnya, yaitu "Apakah MK dapat menguji perjanjian internasional terhadap UUD 194?

Dalam risalah sidang pemeriksaan pendahuluan MK terhadap perkara ini, terdapat beberapa permintaan hakim untuk dilengkapi oleh pemohon.

Di antaranya ada dua yang menarik perhatian. Pertama, permintaan agar pemohon menjelaskan bagaimana posisi perjanjian internasional yang disahkan oleh Undang-Undang. Apakah norma-normanya otomatis menjadi UU atau harus dimuat lagi dalam UU tersendiri. Hal ini tentu akan terkait dengan kewenangan MK untuk melakukan pengujian.

Kedua, agar pemohon menjelaskan apakah mungkin dilakukan pembatalan sepihak oleh Indonesia terhadap Piagam ASEAN. Pemohon meyakini bahwa UU ini dapat diuji oleh MK karena UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan jelas mengatakan UU jenis ini adalah UU dan tidak membedakannya dengan UU lainnya.

Piagam ASEAN sendiri adalah merupakan lampiran dan dengan demikian identik dengan UU ini.

UU No. 38 Tahun 2008 ini sebenarnya hanya memuat dua pasal; pasal (1) menyatakan mengesahkan Piagam ASEAN, pasal (2) tentang mulai berlakunya UU ini, sedangkan Piagam ASEAN sendiri adalah merupakan lampiran.

Persoalan mendasar dalam perkara ini sebetulnya bukanlah tentang apakah UU No. 38 Tahun 2008 yang meratifikasi Piagam ASEAN dapat menjadi objek pengujian materi oleh MK melainkan lebih ke pertanyaan apakah UU No. 38 Tahun 2008 adalah identik dengan Piagam ASEAN sebagai traktat (perjanjian internasional), atau apakah materi normatif Piagam ASEAN telah menjelma menjadi UU No. 38 Tahun 2008 (terminologi juridis yang sering dipakai adalah "transformasi").

Jika secara konstitusional Piagam ASEAN telah berubah menjadi UU maka MK memiliki wewenang menguji pasal-pasal pada Piagam ASEAN dalam formatnya sebagai UU, namun jika tidak maka MK hanya menguji kedua Pasal UU tersebut.

Syarat konstitusional
UU No. 38 Tahun 2008 sebenarnya hanya merupakan syarat konstitusional seperti yang diminta oleh Pasal 11 UUD 45: "Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan perang, damai dan membuat perjanjian dengan Negara lain".

Muhammad Yamin sebagai salah satu perumus UUD 1945 pernah menyatakan bahwa "tidak diterapkan dalam Pasal 11 bentuk juridis lain daripada persetujuan DPR, sehingga persetujuan DPR itu sendiri berupa apa pun telah mencakupi syarat formil menurut Konstitusi Pasal 11 (Naskah Persiapan UUD 1945, Jilid III, 1960). Dari konstruksi ini maka UU No. 38 Tahun 2008 pada hakikatnya, dan tidak lain, adalah bentuk "persetujuan DPR" dan bukan Piagam ASEAN itu sendiri.

Persoalan status perjanjian internasional dalam sistem hukum nasional RI memang masih belum jelas. Kedudukannya dalam rumah hukum nasional belum diperjelas. Banyak kalangan terjebak untuk menempatkan perjanjian internasional berada dalam rumah undang-undang, dalam hal ini UU yang meratifikasinya. Artinya karena diratifikasi dengan UU maka perjanjian internasional telah berubah wujud menjadi UU.

Pandangan ini agak anomali karena mata kuliah hukum tatanegara yang dipelajari oleh seluruh pakar hukum Indonesia selalu mengajarkan bahwa perjanjian internasional (traktat) duduk bersebelahan dengan, dan tidak berada dalam, suatu UU.

Telah menjadi kesepakatan di kalangan pakar hukum tatanegara dan tidak pernah dipersoalkan sampai saat ini bahwa sumber hukum tatanegara adalah UUD, UU, traktat, dimana traktat berdiri sendiri dan terpisah dari UU.

Itulah sebabnya salah satu hakim MK, Dr. Harjono SH yang dalam bukunya (Transformasi Demokrasi, 2010) secara tepat mengatakan "Dalam ilmu hukum, perjanjian internasional atau traktat disebut sebagai sumber hukum lain yang terpisah dari undang-undang".

Praktik Indonesia sementara ini yang mewadahi ratifikasi perjanjian internasioal dalam bentuk undang-undang mengesankan seolah-olah kekuatan mengikat perjanjian internasional sebagai sumber hukum didasarkan atas bentuk formal undang-undang, padahal bukan. Status perjanjian internasional yang dibuat sesuai dengan ketentuan konstitusilah yang menjadikan sumber hukum.

Senada dengan itu, mantan Ketua MA Prof. Bagir Manan membuat pernyataan yang sangat menarik yaitu `Jadi ada semacam kontradiksi keilmuan. Di satu pihak, perjanjian internasional ditempatkan sebagai sumber hukum yang berdiri sendiri, di pihak lain perjanjian internasional diberi bentuk peraturan perundang-undangan".

Lebih tinggi
Sejak awal abad ini, Belanda telah memutuskan bahwa traktat berkedudukan lebih tinggi dari UU termasuk UUD dengan kata lain menganut monisme primat hukum internasional. Sebelum traktat diratifikasi oleh seorang raja maka perlu mendapat persetujuan parlemen.

Persetujuan Parlemen ini dituangkan dalam bentuk UU (wet) namun digarisbawahi pula bahwa Wet ini hanya format persetujuan Parlemen dan bukan dimaksudkan sebagai wet dalam arti yang lazim. Sekalipun parlemen sudah menyetujui, tidak otomatis raja berkewajiban untuk meratifikasinya.

Praktik Belanda ini ternyata diikuti oleh para ahli hukum Indonesia seperti Prof Utrecht, pakar hukum pada awal kemerdekaan, yang menjelaskan mekanisme Pasal 11 UUD 1945 yaitu suatu perjanjian internasional harus terlebih dahulu mendapat persetujuan DPR dan dituangkan dalam suatu undang-undang persetujuan (goedkeuringswet) yang bersifat undang-undang formil saja. Kemudian, setelah mendapat persetujuan DPR, presiden melakukan pengesahan yang disebut dengan "ratifikasi".

Berbeda dengan Belanda, maka Jerman menggunakan doktrin bahwa UU yang meratifikasi perjanjian memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai format persetujuan DPR dan sekaligus sebagai mentransformasikan materi normatif perjanjian menjadi kaidah UU nasional.

Doktrin ini sangat dipengaruhi oleh ahli hukum Jerman H. Triepel pada awal abad ke-20 yang terkenal sebagai penganut dualisme dalam hubungan antara hukum internasional dengan hukum nasional.

Jika dilihat dari akar hukumnya maka seharusnya doktrin Belanda yang harus jadi pedoman bagi Indonesia. Artinya, MK hanya dapat menguji UU No. 38 Tahun 2008 namun bukan Piagam ASEAN, karena UU No. 38 Tahun 2008 hanya bentuk persetujuan DPR dan tidak dimaksudkan untuk menjadikan Piagam ASEAN sebagai UU nasional.

Dengan pemikiran ini maka wewenang MK hanya menguji 2 (dua) pasal prosedural UU ini dan tidak berwenang menguji pasal-pasal pada Piagam ASEAN. Bukti kuat bahwa UU No. 38 Tahun 2008 tidak identik dengan Piagam ASEAN adalah bahwa mulai berlakunya kedua instrumen ini berbeda.

UU No. 38 Tahun 2008 mulai berlaku pada saat diundangkan yakin tanggal 6 November 2008 sedangkan untuk pemberlakuan Piagam ASEAN ditentukan setelah dipenuhinya syarat yang ditetapkan oleh Piagam ASEAN itu sendiri yaitu 30 hari sejak diterimanya ratifikasi ke 10 negara anggota ASEAN, yakni 15 Desember 2008.

Jika MK mengabulkan gugatan pemohon, maka apakah Indonesia dapat menarik diri secara sepihak dari Piagam ASEAN ?

Jawaban pertanyaan ini tentunya terletak pada hukum internasional dan bukannya pada hukum tatanegara Indonesia karena Piagam ASEAN adalah kontrak antarnegara yang tunduk pada hukum internasional bukan pada hukum Indonesia.

Sayangnya, menurut hukum internasional (Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional) Indonesia tidak boleh menolak melaksanakan perjanjian yang disetujuinya dengan alasan bertentangan dengan hukum nasional. Maka dilema hukum akan muncul bagi Indonesia (sebagai negara), yaitu menghormati UUD 1945 dengan cara melanggar hukum internasional, atau menghormati hukum internasional dengan cara melanggar UUD 1945.

Namun, terdapat pula pertanyaan ketatanegaraan yang sama rumitnya, yaitu apakah pembatalan UU No. 38 Tahun 2008 serta merta akan mewajibkan presiden melakukan penarikan diri terhadap Piagam ASEAN? Atau dengan perkataan lain, apakah MK memiliki wewenang untuk meminta presiden menarik diri dari Piagam ASEAN?.

Pertanyaan ini mirip dengan ilustrasi sebagai berikut: jika seorang suami telah menikah dengan istri kedua atas dasar ijin istri pertama, dapatkan suami tersebut membatalkan perkawinan tersebut semata-mata karena istri pertama mencabut kembali ijin yang telah diberikan?

Dalam situasi inilah MK diperhadapkan dengan gugatan uji materi Piagam ASEAN. Apa pun yang menjadi keputusan MK akan menjadi sangat penting, bukan hanya bagi penggugat dan Pemerintah RI/DPR, namun juga bagi dunia akademisi hukum.
(***)


* Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI, saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini pandangan pribadi dan akademis penulis. 
COPYRIGHT © 2011